IL CONTRIBUTO UNIFICATO PER SPESE DI GIUSTIZIA:

UNA TASSA SPESSO INIQUA, RICHIESTA DALLO STATO AL CITTADINO PER ACCEDERE ALLA DIFESA DEI DIRITTI.

Vi sono casi, in Italia, in cui le spese richieste dallo Stato per accedere alla giustizia, gravano sul cittadino più della parcella da pagare al proprio avvocato.

L’art. 13, del D.P.R. 115/2002 , ha introdotto un nuovo regime di tassazione degli atti giudiziari, costituito da un “contributo unificato” fissato in proporzione al valore della controversia, rispetto al sistema previgente che era basato sul pagamento di una marca da bollo (di € 14,62) ogni quattro pagine (corrispondenti al c.d. foglio protocollo ), da versare anticipatamente al momento dell’iscrizione a ruolo, e di diritti di segreteria (ex D.P.R. 6/10/1972, n. 642)
Il contributo unificato di iscrizione a ruolo è dovuto, per ciascun grado di giudizio, nel processo civile, nel processo amministrativo e nel processo tributario. L’esercizio dell’azione civile nel processo penale non è soggetto al pagamento del contributo unificato, se è chiesta solo la condanna generica del responsabile.
La parte che per prima si costituisce in giudizio, che deposita il ricorso introduttivo, ovvero che, nei processi esecutivi di espropriazione forzata, fa istanza per l’assegnazione o la vendita dei beni pignorati, è tenuta al pagamento contestuale del contributo unificato.
Il valore dei processi, determinato ai sensi del codice di procedura civile, senza tener conto degli interessi, deve risultare da apposita dichiarazione resa dalla parte nelle conclusioni dell’atto introduttivo.
Dal 1° gennaio 2012 la parte attrice quando modifica la domanda o propone domanda riconvenzionale o formula chiamata in causa, cui consegue l’aumento del valore della causa, è tenuta a farne espressa dichiarazione e a procedere al contestuale pagamento integrativo.
Il funzionario addetto all’ufficio giudiziario, verifica l’esistenza della dichiarazione della parte in ordine al valore della causa oggetto della domanda e della ricevuta di versamento; verifica inoltre se l’importo risultante dalla stessa è diverso dal corrispondente scaglione di valore della causa.
In caso di omesso o insufficiente pagamento del contributo unificato si applicano gli articoli 247-249 del D.P.R. n. 115/2002 (testo unico sulle spese di giustizia) e nell’importo iscritto a ruolo sono calcolati gli interessi al saggio legale, decorrenti dal deposito dell’atto cui si collega il pagamento o l’integrazione del contributo.
In caso di omesso o parziale pagamento del contributo unificato, si applica la sanzione amministrativa dal cento al duecento per cento dell’imposta dovuta.

La natura giuridica del contributo unificato, secondo la sentenza n. 73/2005 della Corte Costituzionale, è di “entrata tributaria erariale” indipendentemente dal nomen iuris utilizzato dalla normativa che lo disciplina, viene desunta tale natura, dal fatto che:

1. esso è stato istituito in forza di legge a fini di semplificazione e in sostituzione di tributi erariali gravanti anch’essi su procedimenti giurisdizionali, quali l’imposta di bollo e la tassa di iscrizione a ruolo, oltre che dei diritti di cancelleria.
2. si applicano al contributo unificato delle stesse esenzioni previste dalla precedente legislazione per i tributi sostituiti e per l’imposta di registro sui medesimi procedimenti giurisdizionali (comma 8 dello stesso art. 9);
3. viene configurato quale prelievo coattivo volto al finanziamento delle «spese degli atti giudiziari» (rubrica del citato art. 9);
4. esso, ancorché connesso alla fruizione del servizio giudiziario, è commisurato forfetariamente al valore dei processi (comma 2 dell’art. 9 e tabella 1 allegata alla legge) e non al costo del servizio reso od al valore della prestazione erogata.

Il contributo ha le caratteristiche essenziali del tributo e cioè la doverosità della prestazione e il collegamento di questa ad una pubblica spesa, quale è quella per il servizio giudiziario.
Con l’inserimento del comma 6-bis al citato art. 13, operato dall’art. 21 del D.L. 4 luglio 2006, n. 223,però, il contributo unificato per i processi amministrativi, diversamente da quanto previsto per i processi civili, è stato svincolato dal valore della controversia.

Il Legislatore, infatti, ha adottato il differente criterio per materia.

Il contributo unificato per i ricorsi proposti davanti ai Tribunali amministrativi regionali ed al Consiglio di Stato è di 650 euro. Lo stesso importo è stabilito anche per il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, che precedentemente e per antichissima tradizione era gratuito e senza oneri di avvocato, salvo soltanto il pagamento dell’imposta di bollo, mentre ora, per evidenti ragioni di cassa, sconta anch’esso il pagamento del contributo: con ciò elidendosi una delle ragioni di sopravvivenza dell’istituto.

Per materie particolari sono, invece, fissati importi diversi:

a) per i ricorsi previsti dagli articoli 116 e 117 del c.p.a. (ricorsi con oggetto il diritto all’accesso ai documenti ed i ricorsi contro il silenzio dell’amministrazione), per quelli aventi ad oggetto il diritto di cittadinanza, di residenza, di soggiorno e di ingresso nel territorio dello Stato e per i ricorsi di esecuzione della sentenza o di ottemperanza del giudicato, il contributo dovuto è di euro 300;
b) per le controversie concernenti rapporti di pubblico impiego non privatizzato, il contributo è ridotto della metà (quindi è di 325 euro);
c) per i ricorsi cui si applica il rito abbreviato comune a determinate materie, previsto dal libro IV, titolo V, del codice del processo amministrativo (si tratta di numerose e particolari materie, tra cui le espropriazioni, le privatizzazioni, le ordinanze emergenziali di protezione civile), nonché da altre disposizioni che richiamino il citato rito, il contributo dovuto è di euro 1.800.

Nel settore degli appalti, infine, il contributo dovuto è stato aumentato fino ad euro 2.000 per i ricorsi previsti dal previgente art. 23 bis, co. 1, L. n. 6 dicembre 1971, n. 1034 (rito abbreviato), cioè quasi il quadruplo di quanto dovuto per i contenziosi amministrativi soggetti al rito ordinario ed oltre il sestuplo per quelli “agevolati”. Successivamente, con la riedizione dell’ art. 37, comma 6, lett. s), a decorrere dal 1° gennaio 2013, il contributo in materia di appalti è stato articolato nel modo seguente:

• € 2.000 quando il valore dell’appalto è pari o inferiore a euro 200 mila;
• € 4.000 per le controversie di valore compreso tra 200 mila e 1.000.000 euro;
• € 6.000 per quelle di valore superiore a 1.000.000 euro.

Tali importi aumentano ulteriormente (ex art. 13, comma 1-bis, del D.P.R. 115/2002) del 50% per il giudizio di appello, per proporre il quale occorre quindi versare, sempre in materia di appalti pubblici, rispettivamente 3.000, 6.000 e 9.000 € .
La legge n. 228/2012 ha, inoltre, aggiunto il comma 1-quater al citato art. 13, prevedendosi una sorta di sanzione occulta o indiretta nel caso di impugnazioni in appello dichiarate infondate, inammissibili o improcedibili.
Tale norma infatti prevede che “Quando l’impugnazione, anche incidentale, è respinta integralmente o è dichiarata inammissibile o improcedibile, la parte che l’ha proposta è tenuta a versare un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione, principale o incidentale, a norma del comma 1-bis. Il giudice dà atto nel provvedimento della sussistenza dei presupposti di cui al periodo precedente e l’obbligo di pagamento sorge al momento del deposito dello stesso”.
Va ulteriormente rimarcato che l’art. 14, co. 3 ter, del D.P.R. n. 115/2002, inserito nel 2012, ha previsto che “Nel processo amministrativo per valore della lite, nei ricorsi inerenti appalti pubblici, si intende l’importo posto a base d’asta individuato dalle stazioni appaltanti negli atti di gara, anziché il margine di utile ritraibile dall’esecuzione del contratto d’appalto”.
Infine, il D.L. 13 agosto 2011, n. 138, ha introdotto un’ulteriore “sanzione”, in base alla quale “Gli importi di sono aumentati della metà, ove il difensore non indichi il proprio indirizzo di posta elettronica certificata e il proprio recapito fax, ai sensi dell’ articolo 136 del codice del processo amministrativo, ovvero qualora la parte ometta di indicare il codice fiscale nel ricorso”.
In tal modo, si aggiunge l’ulteriore iniquità di riversare sul cittadino anche semplici ed involontarie dimenticanze.
Tutto ciò appare in aperto contrasto con la “Direttiva europea ricorsi” 21/12/1989, n.665 e successive modificazioni.
Tale Direttiva, all’art. 1 “Ambito di applicazione e accessibilità delle procedure di ricorso”, fissa i fondamentali principi di non discriminazione ed accessibilità alla tutela giurisdizionale.
Si dice infatti che: “Gli Stati membri adottano i provvedimenti necessari per garantire che, per quanto riguarda gli appalti disciplinati dalla direttiva 2004/18/CE, le decisioni prese dalle amministrazioni aggiudicatrici possano essere oggetto di un ricorso efficace e, in particolare, quanto più rapido possibile, secondo le condizioni previste negli articoli da 2 a 2 septies della presente direttiva, sulla base del fatto che hanno violato il diritto comunitario in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici o le norme nazionali che lo recepiscono.
Gli Stati membri garantiscono che non vi sia alcuna discriminazione tra le imprese suscettibili di far valere un pregiudizio nell’ambito di una procedura di aggiudicazione di un appalto, a motivo della distinzione effettuata dalla presente direttiva tra le norme nazionali che recepiscono il diritto comunitario e le altre norme nazionali.
Gli Stati membri provvedono a rendere accessibili le procedure di ricorso.
Pertanto, l’esborso anticipato di cifre così elevate da parte del cittadino o dell’ impresa, in molti casi superiori allo stesso utile d’impresa da calcolare in relazione all’importo dell’appalto (determinabile nella misura presuntiva del dieci per cento, secondo il criterio forfetario ed automatico elaborato dalla giurisprudenza, in applicazione analogica dell’art. 134, comma 1, d.lgs. 12 aprile 2006 n. 163, che quantifica in tale percentuale il guadagno presunto dell’appaltatore: cfr., ad es.: Cons. St., sez. V 30/7/2008, n. 3806;
id., 20/4/2012, n. 2317; T.A.R. Lazio, Roma, sez. III, 5/3/2013, n. 2358), può facilmente comportare, specialmente per appalti di non elevatissimo importo, comprensibili esitazioni o, addirittura, rinunce da parte dell’interessato alla scelta di proporre il ricorso giurisdizionale.
Per altro verso, l’entità dell’esborso, anche per semplici atti processuali successivi a quello originario (motivi aggiunti; ricorsi incidentali), genera atteggiamenti di autorinuncia, da parte del ricorrente, a tutti gli strumenti processuali che potrebbero essere fatti valere in giudizio.
In tal modo, si va ad incidere sotto ulteriore profilo sul diritto di difesa, attraverso la lesione dello, strumentalmente connesso, fondamentale principio di libertà di scelta di strategie processuali ad opera del difensore. Si pensi, per fare un esempio concreto, al caso di un’impresa esclusa da una gara pubblica del valore di € 201.000, la quale deve sborsare subito un contributo unificato di € 4.000 per poter impugnare il provvedimento di esclusione.
Intervenuta, nelle more del giudizio, l’aggiudicazione, l’impresa dovrà presentare motivi aggiunti con un costo aggiuntivo di € 4.000. Se, poi, dovesse essere impugnato, con motivi aggiunti, anche il diniego dell’amministrazione sull’ “informativa in ordine all’intento di proporre ricorso giurisdizionale” ex art. 243 bis del d.lgs. 163/2006, vi sarà un nuovo esborso di € 4.000, che porta il totale della spesa per il ricorso al TAR a ben € 12.000 (compensi professionali del difensore esclusi, ovviamente).
Ove, poi, l’esito del giudizio di primo grado fosse sfavorevole, l’impresa che intenda appellare la sentenza del TAR dovrebbe aggiungere il contributo unificato del giudizio avanti al Consiglio di Stato, per il quale, come detto, è previsto un aumento nella misura del 50 % in più rispetto al contributo versato in primo grado. Nell’esempio appena fatto, sarà dovuto un contributo unificato in appello pari ad € 6.000, con il rischio, poi, per effetto della citata norma punitiva del comma 1, di essere costretti a corrispondere ulteriori € 6.000, laddove l’appello venga respinto integralmente o dichiarato inammissibile o improcedibile.
L’impresa, quindi, dovrà preventivare una spesa per l’accesso alla giustizia amministrativa, per il solo contributo unificato (senza quindi considerare l’onorario di difensore ed altre spese di causa, come quelle di notifica di atti, di cancelleria, etc.), di ben € 24.000: cifra, questa, esorbitante se parametrata al valore dell’appalto che, in termini effettivi (cioè di utile d’impresa, peraltro calcolato secondo parametri non più coerenti con periodi di crisi economica drammatica e prolungata, come quelli attuali), si aggira sui 20.000 euro (10% del valore corrispondente alla base d’asta di € 201.000,00 nell’esempio appena considerato).
In altri termini, l’eccessiva somma da versare, non solo all’atto di deposito del ricorso principale, ma anche per il deposito di ogni atto per motivi aggiunti o ricorso incidentale, nonché nella successiva eventuale fase di appello, incide in modo decisivo ed intollerabile:
a) sul diritto di agire in giudizio, cioè sulla libertà di scelta di ricorrere al giudice amministrativo, da parte di tutti gli operatori economici interessati al mercato dei contratti pubblici, che intendano chiedere l’annullamento di un provvedimento illegittimo;
b) sulle strategie processuali dei difensori, che saranno oltretutto condizionate anche dalla discriminazione tra operatori economici “benestanti ”, per i quali resta comunque conveniente accettare l’alea della tassazione elevata a fronte della prospettiva di ottenere un rilevante beneficio economico, all’esito eventualmente favorevole del giudizio, rispetto ad operatori economici “modesti”, per appalti non particolarmente lucrativi, per i quali potrebbe rivelarsi non affatto conveniente anticipare le anzidette somme così sproporzionate al valore (effettivo) dell’appalto;
c) sulla pienezza ed effettività del controllo giurisdizionale sugli atti della pubblica amministrazione e sull’osservanza dello stesso principio costituzionale di buon andamento, al quale si ricollega strumentalmente il diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva .
A salvare dall’intollerabile iniquità il perverso meccanismo impositivo considerato, neppure può valere la rimborsabilità del contributo in caso di vittoria.
Il ricorrente, dovendo comunque anticipare il pagamento del contributo unificato, salvo il successivo rimborso, peraltro in tempi resi incerti dalla notoria inefficienza dell’apparato burocratico, all’esito eventualmente favorevole del giudizio ,con evidente disparità di trattamento fra contribuente in grado di pagare immediatamente e contribuente non particolarmente abbiente.
Non va sottaciuto, peraltro, che l’aumento continuo e progressivo del contributo unificato, via via attuato con i diversi interventi normativi citati sopra, sembra in contrasto anche con i principi comunitari di proporzionalità e di divieto di discriminazione.
Invero, l’imposizione di un’elevata tassazione, come condizione per poter tutelare le proprie ragioni in giudizio, significa discriminare coloro che non hanno adeguati mezzi economici per farle valere, nonché scoraggiare o impedire la tutela di interessi economici non sufficientemente robusti, rispetto all’entità della somma da sborsare a titolo di contributo unificato.
Invero, se il contributo unificato è una tassa che il ricorrente è tenuto a versare anticipatamente in relazione a un’utilità specifica che egli trae dalla prestazione di un servizio pubblico (cioè, nel caso, dall’attività giurisdizionale) reso a sua richiesta, il servizio stesso dovrebbe essere parametrato ai costi sopportati dallo Stato per l’organizzazione ed il funzionamento dell’apparato giurisdizionale (sulla nozione di tassa, fra le tantissime, cfr: Corte Costituzionale 26/6/2002, n. 284; Cassazione civile, sez. VI, 24/7/2013, n. 18022; Cassazione civile, sez. trib., 6/11/2009, n. 23583).
Allora, fermo restando che il costo sopportato dallo Stato per lo svolgimento del giudizio amministrativo in materia di appalti pubblici non è apprezzabilmente diverso, né distinto e superiore rispetto ai giudizi su altri
tipi di contenzioso, tale contributo, per il principio di proporzionalità , dovrebbe almeno essere ragguagliato al valore effettivo della causa.
I costi del personale amministrativo e di magistratura, delle strutture, dell’organizzazione complessiva della macchina giudiziaria sono fissi e costanti, non variabili in proporzione alla qualità e valore del contenzioso. Se così stanno le cose, e la misura del contributo non vale a coprire specifici e differenziati costi della giustizia bensì assurge ad una vera e propria tassa esagerata, illogica, iniqua e sproporzionata, con la finalità di deflazionare il contenzioso a scapito dei soggetti economicamente piu deboli.
In coerenza con quanto riportato, il Tar di Trento, con ordinanza n. 23/2014 ha rimesso la questione alla Corte di Giustizia della Comunità Europea e altrettanto dovrebbe farsi dinanzi alla Corte Costituzionale per violazione del diritto di difesa (art. 24 Cost. e 113 Cost).
Con la sentenza 6 ottobre 2015 resa sulla causa C‑61/14, la Corte di Giustizia U.E., Sez. V ha dichiarato compatibile con la normativa europea il contributo unificato previsto dalla Giustizia Amministrativa italiana in materia di appalti pubblici.
Purtroppo, con la decisione in commento, la Corte di Giustizia ha ritenuto perfettamente compatibili con la normativa dell’Unione, sia l’entità del contributo unificato italiano, sia la possibilità che all’interno dello stesso giudizio vengano richiesti più contributi unificati.
A seguito del deposito della sentenza è, dunque, repentinamente svanito il cauto ottimismo che si respirava alla vigilia, indotto anche da alcuni passaggi contenuti nelle conclusioni rassegnate lo scorso 7 maggio dall’Avvocato Generale presso la Corte Nilo Jääskinen. Quest’ultimo, infatti, non senza una certa ironia, aveva aperto le sue difese conclusive citando una frase attribuita al giudice del XIX secolo Sir James Matthew, che pare abbia affermato: “in Inghilterra la giustizia è aperta a tutti, come l’Hotel Ritz”.
E nella sua conclusione, pur non evidenziando contrasti con la normativa europea della misura del singolo contributo unificato, l’Avvocato Generale aveva censurato la riscossione di più contributi cumulati all’interno dello stesso giudizio affermando: “Non è compatibile con la direttiva 89/665, interpretata alla luce dell’articolo 47 della Carta, la riscossione di più tributi giudiziari cumulativi in procedimenti giurisdizionali in cui un’impresa impugni la legittimità di un’unica procedura di aggiudicazione di un appalto ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 89/665, a meno che ciò possa essere giustificato ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, il che deve essere valutato dal giudice del rinvio.”
La Corte di Giustizia, tuttavia, nella sentenza in oggetto, ha adottato un’impostazione molto più nettamente schierata a favore del contributo unificato che vige nel nostro ordinamento, ciò principalmente per salvaguardare le esigenze finanziarie dello Stato Italiano (cosa cui l’ Europa sembra tenere molto a cuore seppur a discapito dei cittadini economicamente piu deboli).
Afferma la Corte di Giustizia dell’ Unione Europea:
•L’articolo 1 della direttiva 89/665/CEE del Consiglio, del 21 dicembre 1989, nonché i principi di equivalenza e di effettività devono essere interpretati nel senso che essi non ostano a una normativa nazionale che impone il versamento di tributi giudiziari, come il contributo unificato oggetto del procedimento principale, all’atto di proposizione di un ricorso in materia di appalti pubblici dinanzi ai giudici amministrativi.
•L’articolo 1 della direttiva 89/665, come modificata dalla direttiva 2007/66, nonché i principi di equivalenza e di effettività non ostano neanche alla riscossione di tributi giudiziari multipli nei confronti di un amministrato che introduca diversi ricorsi giurisdizionali relativi alla medesima aggiudicazione di appalti pubblici né a che tale amministrato sia obbligato a versare tributi giudiziari aggiuntivi per poter dedurre motivi aggiunti relativi alla medesima aggiudicazione di appalti pubblici, nel contesto di un procedimento giurisdizionale in corso”.
L’unico spiraglio offerto dalla Corte (che tuttavia deve essere valutato dal punto di vista pratico) è contenuto in tale passaggio della citata sentenza: “in ipotesi di contestazione di una parte interessata, spetta al giudice nazionale esaminare gli oggetti dei ricorsi presentati da un amministrato o dei motivi dedotti dal medesimo nel contesto di uno stesso procedimento. Il giudice nazionale, se accerta che tali oggetti non sono effettivamente distinti o non costituiscono un ampliamento considerevole dell’oggetto della controversia già pendente, è tenuto a dispensare l’amministrato dall’obbligo di pagamento di tributi giudiziari cumulativi”.